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대법원 2007.10.12. 선고 2006두14476 판결 【주택재개발사업시행인가처분취소】 21 2008-12-24 (10:58:29) 632

【판시사항】 [1] 법령의 개정시 구 법령의 존속에 대한 당사자의 신뢰를 침해하여 신뢰보호 원칙을 위배하였는지 여부의 판단 기준 [2] 주택재개발 사업시행인가 신청에 필요한 토지 등 소유자의 동의요건을 법률 자체에 정하고 있던 구 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항을 개정하여 그 동의요건을 정관에 위임함으로써 결과적으로 주택재개발 사업시행인가 신청시의 동의요건과 관련된 토지 등 소유자의 지위에 불안을 초래하게 된 것이 부진정 소급입법에서의 신뢰보호의 원칙을 위반하는지 여부(소극) [3] 법률이 공법적 단체 등의 정관에 자치법적 사항을 위임한 경우 포괄위임입법금지 원칙의 적용 여부(소극) 및 국민의 권리·의무에 관한 기본적이고 본질적인 사항까지 정관에 위임할 수 있는지 여부(소극) [4] 사업시행인가 신청시의 토지 등 소유자의 동의요건을 사업시행자의 정관에 위임한 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항 본문이 포괄위임입법금지 원칙에 위배되는지 여부(소극) 및 그 동의요건이 토지 등 소유자의 재산상 권리·의무에 영향을 미치는 것으로서 법률유보 내지 의회유보의 원칙에 위배되는지 여부(소극) 【판결요지】 [1] 법률의 개정에 있어서 구 법률의 존속에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해 내지 이익 침해가 극심하여 새로운 법률로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 입법자는 경과규정을 두는 등 당사자의 신뢰를 보호할 적절한 조치를 하여야 하며, 이와 같은 적절한 조치 없이 새 법률을 그대로 시행하거나 적용하는 것은 허용될 수 없다 할 것인바, 이는 헌법의 기본원리인 법치주의 원리에서 도출되는 신뢰보호의 원칙에 위배되기 때문이다. 이러한 신뢰보호 원칙의 위배 여부를 판단하기 위하여는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 법률을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 한다. [2] 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정된 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항 본문은 사업시행인가 신청과 관련하여 토지 등 소유자들로 하여금 사업시행자의 정관이 정하는 바에 따라 그 동의권을 행사하도록 한 것일 뿐 그 동의권 자체를 박탈하고 있는 것은 아니고, 위 규정이 시행됨으로 인하여 사업시행인가 신청시의 동의요건과 관련된 토지 등 소유자의 기존의 지위가 불안정하게 되었다고 하더라도 그것이 위 소유자의 재산권에 대한 직접적이거나 중대한 침해라고 보기 어려운 점, 한편 같은 법 제16조는 주택재개발사업 및 도시환경정비사업을 목적으로 하는 조합을 설립함에 있어 토지 등 소유자의 5분의 4 이상의 동의를 얻도록 규정함으로써 토지 등 소유자의 재산권에 영향을 줄 수 있는 주택재개발사업 등을 목적으로 하는 조합의 설립 자체에 대하여는 엄격한 동의요건을 요구하고 있으나 위와 같은 엄격한 동의요건을 거쳐 조합이 설립된 이상, 사업시행에 있어서는 당해 조합의 실정에 맞게 동의요건을 정하여 조합원들의 자율적이고 민주적인 의사에 따른 신속하고 효율적인 사업진행이 가능하도록 할 필요성이 있고, 이와 같은 공익상 요구를 충족하기 위하여 같은 법 제28조 제4항이 마련된 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것) 제28조 제4항의 존속에 대한 신뢰보호의 필요성이 개정된 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항 본문을 통하여 달성하려고 하는 공익보다 크다고 보기는 어렵다고 할 것이고, 따라서 개정된 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항 본문이 부진정 소급입법에서의 신뢰보호의 원칙을 위반하였다고 할 수 없다. [3] 법률이 공법적 단체 등의 정관에 자치법적 사항을 위임한 경우에는 헌법 제75조가 정하는 포괄적인 위임입법의 금지는 원칙적으로 적용되지 않는다고 봄이 상당하고, 그렇다 하더라도 그 사항이 국민의 권리·의무에 관련되는 것일 경우에는 적어도 국민의 권리·의무에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 국회가 정하여야 한다. [4] 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것)상 사업시행자에게 사업시행계획의 작성권이 있고 행정청은 단지 이에 대한 인가권만을 가지고 있으므로 사업시행자인 조합의 사업시행계획 작성은 자치법적 요소를 가지고 있는 사항이라 할 것이고, 이와 같이 사업시행계획의 작성이 자치법적 요소를 가지고 있는 이상, 조합의 사업시행인가 신청시의 토지 등 소유자의 동의요건 역시 자치법적 사항이라 할 것이며, 따라서 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정된 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항 본문이 사업시행인가 신청시의 동의요건을 조합의 정관에 포괄적으로 위임하고 있다고 하더라도 헌법 제75조가 정하는 포괄위임입법금지의 원칙이 적용되지 아니하므로 이에 위배된다고 할 수 없다. 그리고 조합의 사업시행인가 신청시의 토지 등 소유자의 동의요건이 비록 토지 등 소유자의 재산상 권리·의무에 영향을 미치는 사업시행계획에 관한 것이라고 하더라도, 그 동의요건은 사업시행인가 신청에 대한 토지 등 소유자의 사전 통제를 위한 절차적 요건에 불과하고 토지 등 소유자의 재산상 권리·의무에 관한 기본적이고 본질적인 사항이라고 볼 수 없으므로 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 반드시 지켜져야 하는 영역이라고 할 수 없고, 따라서 개정된 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항 본문이 법률유보 내지 의회유보의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 【참조조문】 [1] 행정절차법 제4조, 헌법 제13조 / [2] 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것) 제28조 제4항, 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항 / [3] 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항, 헌법 제75조 / [4] 도시 및 주거환경정비법 제28조 제4항, 헌법 제75조 【참조판례】 [1] 대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결(공2006하, 2085) / [3] 헌법재판소 2006. 3. 30. 선고 2005헌바31 결정(헌공114, 114) 【전 문】 【원고, 상고인】 원고 1외 1인 (소송대리인 법무법인 한승 담당변호사 송기홍외 6인) 【피고, 피상고인】 서울특별시 동대문구청장 【피고 보조참가인】 전농제3구역제2지구 주택재개발조합 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 송흥섭외 2인) 【원심판결】 서울고법 2006. 8. 11. 선고 2006누5481 판결 【주 문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다. 【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 상고이유 제1점에 대하여 가. 부진정 소급입법의 한계에 대한 법리오해 부분 법률의 개정에 있어서 구 법률의 존속에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해 내지 이익 침해가 극심하여 새로운 법률로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 입법자는 경과규정을 두는 등 당사자의 신뢰를 보호할 적절한 조치를 하여야 하며, 이와 같은 적절한 조치 없이 새 법률을 그대로 시행하거나 적용하는 것은 허용될 수 없다 할 것인바, 이는 헌법의 기본원리인 법치주의 원리에서 도출되는 신뢰보호의 원칙에 위배되기 때문이다. 이러한 신뢰보호 원칙의 위배 여부를 판단하기 위하여는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 법률을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 할 것이다( 대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 참조). 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제28조 제4항은 사업시행자(시장·군수 또는 주택공사 등을 제외한다. 이하 같다)가 사업시행인가를 신청하기 전에 사업시행계획서의 내용에 대하여 미리 정비구역 안의 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의와 토지 등 소유자의 5분의 4 이상의 동의를 얻도록 규정하고 있었는데, 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정된 도시 및 주거환경정비법(이하 위와 같이 개정된 도시정비법을 ‘개정 도시정비법’이라 하고, 위 개정과 상관없이 단순히 도시 및 주거환경정비법을 적시할 때는 ‘도시정비법’이라 한다) 제28조 제4항은 이를 개정하여 그 본문에서 사업시행자가 사업시행인가를 신청하기 전에 미리 정관 등이 정하는 바에 따라 토지 등 소유자의 동의를 얻도록 규정하고 있고, 한편 원심판결 이유에 의하면, 개정 도시정비법 시행 전에 설립된 재개발조합인 피고 보조참가인(이하 ‘참가인 조합’이라 한다)은 위와 같이 도시정비법이 개정되자 조합원 2분의 1 이상의 동의를 얻어 “사업시행인가를 신청하고자 하는 때에는 사업시행에 대한 동의를 정비구역 안의 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의와 토지 등 소유자의 3분의 2 이상의 동의를 구한다”는 내용의 정관조항을 신설한 사실, 원고들은 참가인 조합의 조합원들로서 이 사건 재개발사업 구역 전체 면적의 3분의 1 이상의 토지를 소유하고 있는 사실 등을 알 수 있다. 위 사실관계 및 관계 법령의 내용에 비추어 보면, 참가인 조합은 구 도시정비법 제28조 제4항이 적용될 당시에는 재개발구역 안의 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야만 사업시행인가 신청을 할 수 있었으므로 그 토지면적의 3분의 1 이상의 토지를 소유하고 있던 신청인들로서는 사업시행인가 신청시 동의권의 행사를 통하여 이 사건 재개발조합의 사업시행을 제한할 수 있었다고 할 것인데, 개정 도시정비법 제28조 제4항 본문이 시행된 이후로는 이 사건 재개발조합이 정관에 사업시행인가 신청시의 동의요건을 어떻게 정하느냐에 따라 신청인들은 위와 같은 기존의 지위를 상실할 수도 있게 되었다고 할 것이다. 그러나 개정 도시정비법 제28조 제4항 본문은 사업시행인가 신청과 관련하여 신청인들과 같은 토지 등 소유자들로 하여금 사업시행자인 조합의 정관이 정하는 바에 따라 그 동의권을 행사하도록 한 것일 뿐 그 동의권 자체를 박탈하고 있는 것은 아니고, 개정 도시정비법 제28조 제4항 본문이 시행됨으로 인하여 사업시행인가 신청시의 동의요건과 관련된 신청인들의 기존의 지위가 불안정하게 되었다고 하더라도 그것이 신청인들의 재산권에 대한 직접적이거나 중대한 침해라고 보기 어려운 점, 한편 도시정비법 제16조는 주택재개발사업 및 도시환경정비사업을 목적으로 하는 조합을 설립함에 있어 토지 등 소유자의 5분의 4 이상의 동의를 얻도록 규정함으로써 토지 등 소유자의 재산권에 영향을 줄 수 있는 주택재개발사업 등을 목적으로 하는 조합의 설립 자체에 대하여는 엄격한 동의요건을 요구하고 있으나 위와 같은 엄격한 동의요건을 거쳐 조합이 설립된 이상, 사업시행에 있어서는 당해 조합의 실정에 맞게 동의요건을 정하여 조합원들의 자율적이고 민주적인 의사에 따른 신속하고 효율적인 사업진행이 가능하도록 할 필요성이 있고 이와 같은 공익상 요구를 충족하기 위하여 개정 도시정비법 제28조 제4항이 마련된 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 원고들의 구 도시정비법 제28조 제4항의 존속에 대한 신뢰보호의 필요성이 개정 도시정비법 제28조 제4항 본문을 통하여 달성하려고 하는 공익보다 크다고 보기는 어렵다고 할 것이고, 따라서 개정 도시정비법 제28조 제4항 본문이 부진정 소급입법에서의 신뢰보호의 원칙을 위배하였다고 할 수 없다. 같은 취지의 이 부분 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 부진정 소급입법의 한계에 대한 법리오해로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다. 나. 위임입법의 한계 및 그 일탈 여부에 대한 법리오해 부분 법률이 공법적 단체 등의 정관에 자치법적 사항을 위임한 경우에는 헌법 제75조가 정하는 포괄적인 위임입법의 금지는 원칙적으로 적용되지 않는다고 봄이 상당하고, 한편 법률이 자치적인 사항을 정관에 위임한 경우 원칙적으로 헌법상의 포괄위임입법금지 원칙이 적용되지 않는다 하더라도 그 사항이 국민의 권리·의무에 관련되는 것일 경우에는 적어도 국민의 권리·의무에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 국회가 정하여야 할 것이다 ( 헌법재판소 2006. 3. 30. 선고 2005헌바31 결정 참조). 위 법리 및 관계 법령의 내용에 비추어 살펴보면, 도시정비법상 사업시행자에게 사업시행계획의 작성권이 있고 행정청은 단지 이에 대한 인가권만을 가지고 있으므로 사업시행자인 조합의 사업시행계획 작성은 자치법적 요소를 가지고 있는 사항이라 할 것이고, 이와 같이 사업시행계획의 작성이 자치법적 요소를 가지고 있는 이상, 조합의 사업시행인가 신청시의 토지 등 소유자의 동의요건 역시 자치법적 사항이라 할 것이며, 따라서 개정 도시정비법 제28조 제4항 본문이 사업시행인가 신청시의 동의요건을 조합의 정관에 포괄적으로 위임하고 있다고 하더라도 헌법 제75조가 정하는 포괄위임입법금지의 원칙이 적용되지 아니하므로 이에 위배된다고 할 수 없다. 그리고 조합의 사업시행인가 신청시의 토지 등 소유자의 동의요건이 비록 토지 등 소유자의 재산상 권리·의무에 영향을 미치는 사업시행계획에 관한 것이라고 하더라도, 그 동의요건은 사업시행인가 신청에 대한 토지 등 소유자의 사전 통제를 위한 절차적 요건에 불과하고 토지 등 소유자의 재산상 권리·의무에 관한 기본적이고 본질적인 사항이라고 볼 수 없으므로 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 반드시 지켜져야 하는 영역이라고 할 수 없고, 따라서 개정 도시정비법 제28조 제4항 본문이 법률유보 내지 의회유보의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 같은 취지의 원심의 이 부분 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 위임입법의 한계 및 그 일탈 여부에 대한 법리오해의 위법이 없다. 2. 상고이유 제2점에 대하여 원심판결 이유에 의하면 원심은, 개정 도시정비법 제28조 제4항의 입법 취지는 재개발사업 등의 시행에 있어서 당해 조합의 실정에 맞게 조합원 등의 동의요건을 정관에 정함으로써 사업의 촉진을 도모함에 있는 것으로 판단되고, 따라서 조합은 조합원 등의 동의요건을 정관에 정함에 있어 그 동의요건이 조합원 등의 실질적인 의사를 제대로 반영할 수 없을 정도로 지나치게 불합리하거나 개정 도시정비법 제28조 제4항의 입법 취지를 벗어나 현저히 형평에 반하는 경우 무효라고 할 수 있다고 전제한 후, 참가인 조합이 개정 도시정비법 제28조 제4항에 터잡아 마련한 이 사건 개정 정관조항은 사업시행인가 신청시 동의요건을 ‘토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의와 토지 등 소유자의 3분의 2 이상의 동의’로 정하고 있는바, 이는 구 도시정비법상의 동의요건보다는 완화되었다고 할 수 있지만 재개발사업에 있어서 조합 전체의 의사를 결정 또는 확인하는 동의요건으로서 현저히 부당한 것으로는 보이지 아니하고, 개정 도시정비법 제28조 제4항 단서에 사업시행자가 지정개발자인 경우에는 재개발구역 안의 토지면적 50% 이상 토지소유자의 동의와 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻도록 하고 있다고 하더라고 이를 들어 지정개발자가 아닌 사업시행자가 그 사업시행인가 신청시의 동의요건을 정관에 정함에 있어 반드시 토지면적의 2/3 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 하는 것으로 정하여야 한다고 할 수 없다는 취지로 판단하였다. 관계 법령 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유와 같은 이 사건 개정 정관조항이 가지는 내재적 한계에 관한 법리오해의 위법이 없다. 3. 상고이유 제3점에 대하여 원심판결 이유에 의하면 원심은, 개정 도시정비법 제20조 제3항은 조합이 정관을 변경하고자 하는 경우 원칙적으로 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장·군수의 인가를 받도록 하면서 다만 같은 조 제1항의 제1 내지 17호의 정관기재 사항 중 제2, 3, 4, 8, 12, 15호의 경우에는 3분의 2 이상의 동의를, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 경우에는 조합원의 동의에 갈음하여 총회의 의결을 얻도록 하고 있는데, 사업시행인가 신청시의 조합원 등의 동의와 관련된 정관 작성 내지 변경요건에 대하여 특별한 규정이 없는 점, 사업시행인가 신청시의 동의요건이 조합원의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 할 정도로 중요한 정관변경사항으로 볼 근거도 명확하지 아니한 점 등에 비추어 보면, 재개발사업에 있어서 사업시행계획의 인가 신청시의 동의요건에 관한 사항을 정관에 포함시키는 내용으로의 정관변경을 함에 있어 조합원 3분의 2 이상의 동의가 요구된다고 할 수 없고, 이 사건 개정 정관조항을 신설하는 내용의 정관변경이 조합원 과반수 이상의 동의를 받아 이루어진 이상 정관의 변경절차나 그 인가과정에 어떠한 흠이 있다고 할 수 없다는 취지로 판단하였다. 관계 법령 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유와 같은 이 사건 개정 정관조항의 정관변경절차에 있어서 필요한 정족수에 대한 법리오해의 위법이 없다. 4. 상고이유 제4점에 대하여 원심판결 이유에 의하면, 참가인 조합은 구 도시재개발법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 폐지되지 전의 것) 제12조, 제13조에 따라 2002. 7. 30. 조합설립인가를 받고 2003. 2. 25. 설립등기를 마친 조합인 사실을 알 수 있고, 2003. 7. 1.부터 시행된 도시정비법 부칙 제3조에 “이 법 시행 당시 도시재개발법·도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법 및 주택건설촉진법의 재건축 관련 규정에 의하여 행하여진 처분·절차 그 밖의 행위는 이 법의 규정에 의하여 행하여진 것으로 본다.”라고 규정하고 있으므로 참가인 조합의 당초의 정관에 ‘공사비 등 정비사업에 소요되는 비용의 부담시기 및 절차( 도시정비법 제20조 제1항 제12호)’, ‘시공자·설계자와의 계약서에 포함될 내용( 도시정비법 제20조 제1항 제15호)’의 사항에 관한 기재가 없다고 하더라도 종전의 정관이 무효로 되는 것이 아니고, 이 사건 개정 정관조항을 신설하는 내용으로의 정관변경시 도시정비법 제20조 제1항 제12, 15호의 사항을 신설하는 내용으로의 정관변경이 반드시 함께 이루어져야 할 근거도 없으므로, 참가인 조합이 정관에 도시정비법 제20조 제1항 제12, 15호의 사항에 관한 규정을 두고 있지 아니하더라도 이 사건 개정 정관조항을 포함한 참가인 조합의 정관 전체가 무효라고 할 수 없다. 이 부분 원심판단은 그 이유 설시에 있어 다소 미흡한 점은 있으나 그 결론에 있어서는 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 정관의 필요적 기재사항에 대한 법리오해로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다. 5. 결 론 그러므로 원고들의 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자인 원고들이 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관  김용담(재판장) 박시환 박일환(주심) 김능환 (출처 : 대법원 2007.10.12. 선고 2006두14476 판결【주택재개발사업시행인가처분취소】    [공2007.11.1.(285),1775])