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서울행정법원 2009. 3. 12. 선고 2008구합34924 판결 43 2009-03-24 (18:06:30) 1014

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 1 4 부 판 결 사 건 2008구합34924 조합설립추진위원회승인무효확인 원 고 1. ○○○ 2. ○○○ 3. ○○○ 4. ○○○ 5. ○○○ 6. ○○○ 7. ○○○ 8. ○○○ 피 고 서울특별시 중구청장 피고보조참가인 ○○○구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회 변 론 종 결 2009. 2. 26. 판 결 선 고 2009. 3. 12. 주 문 1. 원고들의 소를 모두 각하한다. - 2 - 2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고, 그 나머지 부분은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2005. 2. 4. 피고보조참가인에 대하여 한 ○○○구역주택재개발정비사업조합설 립추진위원회 승인은 무효임을 확인한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 서울특별시장은 2004. 6. 25. 서울특별시 도시·주거환경정비기본계획을 수립하여 서울특별시 고시 제204호로 고시하였고, 2005. 1. 20. 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것, 이하 도정법이라 한다) 제3조 제3항에 의하여 서울 중구 ○○○ 일대 약 38,207㎡(이하 이 사건 구역이라 한다)를 도시환경정비예정 구역으로 추가 지정하는 내용으로 위 도시·주거환경정비기본계획을 변경하여 서울특별 시 고시 제2005-21호로 고시하였다. 나. 피고보조참가인(이하 참가인이라 한다)은 2005. 1.경 이 사건 구역에 관한 주택 재개발정비사업의 시행을 위한 조합 설립을 목적으로 하는 조합설립추진위원회(이하 추진위원회라 한다)의 승인신청을 하였고, 피고는 2005. 2. 4. 참가인에 대하여 이 사 건 구역 내의 토지등소유자 중 과반수의 동의를 얻었음을 이유로(총 415명 중 212명, 동의율 51%) 이를 승인하였다(이하 이 사건 처분이라 한다). 다. 이후 서울특별시장은 2006. 5. 18. 서울특별시 고시 제2006-189호로 서울 중구 - 3 - ○○○ 일대 42,767㎡(이 사건 구역 전부 포함, 이하 이 사건 정비구역이라 한다)를 주 택재개발정비사업구역으로 지정하였다. 라. 한편, 원고들은 이 사건 정비구역 내에 있는 토지 또는 건물의 소유자들이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고들 주장의 요지 가. 추진위원회의 승인을 받기 위하여는 당해 주택재개발정비사업구역 내의 토지등 소유자 과반수의 동의를 얻어야 하는데 토지등소유자는 주택재개발정비사업구역이 지 정·고시된 이후 비로소 확정될 수 있으므로(도정법 제2조 제1호, 제9호, 제4조), 추진위 원회의 승인은 주택재개발정비사업구역이 확정된 이후에만 가능하다(도정법 및 같은 법 시행령은 추진위원회의 업무에 ‘정비구역 지정에 관한 업무’를 포함하고 있지 않으 며 추진위원회가 관할 구청장에게 정비구역지정에 대한 입안을 제안할 수 있도록 정한 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 제6조 제1항은 이 사건 처분 이후인 2006. 1. 1. 신설되었으므로 이와 달리 해석할 여지도 전혀 없다). 따라서 정비예정구역으로 지정되었을 뿐 이 사건 정비구역으로 확정되기 전에 이루어진 이 사건 처분은 당연무효이다. 나. 주택재개발정비사업구역이 확정되기 전 추진위원회의 승인이 가능하다 해도, 이 사건 정비구역은 이 사건 구역보다 무려 12.5%(4,767㎡)가 증가하였으므로 이 사건 처 분은 이 사건 정비구역이 지정·고시된 2006. 5. 18.부터 효력을 상실하였고, 참가인이 위와 같이 증가된 면적에 상응하여 토지등소유자의 동의서를 추가로 제출하지 않은 이 상 그 하자가 치유된 사실도 없으므로 이 사건 처분은 당연무효이다. 다. 피고는 기존 무허가건물의 소유자를 제외하고 토지등소유자 총수를 산정하였으 - 4 - 나 기존 무허가건물의 소유자 역시 토지등소유자에 해당하므로(서울특별시 도시 및 주 거환경정비조례 제24조 제1항 제1호, 공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률 등 참조) 토지등소유자 총수에 합산하여야 한다. 한편, 참가인이 제출한 212장의 동의서 중 인감증명서가 첨부되지 않은 6장은 효력이 없으므로 동의자 수 산정에서 제 외하여야 한다. 결국, 토지등소유자의 동의는 45.88%[={효력 있는 동의서를 제출한 토 지등소유자 206명÷(피고가 인정한 토지등소유자 405명+이 사건 구역 내의 기존 무허 가건물 소유자 34명)}×100]에 불과하므로 이 사건 처분은 당연무효이다. 3. 이 사건 소의 적법 여부 직권으로 참가인에 대한 승인처분의 무효확인을 구하는 이 사건 소의 적법 여부에 관하여 본다. 도정법 제13조가 정한 추진위원회는 정비사업 초기의 제반업무를 수행하기 위한 준 비단계에서 사업을 추진하고자 하는 토지 등 소유자들이 구성하는 단체로 조합의 설립 인가가 이루어지면 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 재개발조합에 포 괄적으로 승계되고, 추진위원회는 그 목적이 달성됨과 동시에 자동적으로 해산하여 소 멸되는 한시적인 기구에 불과하다(도정법 제14조, 제15조 제4, 5항). 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거 및 갑 제5호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전 체의 취지를 종합하면, 참가인은 ○○○을 조합장으로 선출하는 등 ○○○주택재개발 정비사업조합을 설립하였고 2007. 1. 19. 피고로부터 위 재개발조합의 설립인가를 받아 그 무렵 설립등기를 마친 사실, 그 후 원고들을 포함한 위 재개발정비사업구역 내의 토지 또는 건물 소유자 16명은 피고를 상대로 서울행정법원에 재개발정비사업조합설립 인가취소의 소를 제기하였고{2007구합1767, 2007구합6670(병합)호}, 위 법원은 2007. - 5 - 11. 4. ‘피고가 2007. 1. 9. 참가인에 대하여 한 주택재개발정비사업조합 설립인가처분 을 취소한다’는 전부승소 판결을 선고한 사실, 이에 피고가 항소하였으나 서울고등법원 은 항소기각 판결을 선고하였으며{2007누32688, 2007누32695(병합)호} 위 판결은 그 무렵 확정된 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 참가인에 대한 승인과 위 재개발조합의 설립 및 그에 대한 피고의 인가처분이 단계적으로 이루어졌다 하더라도 참가인은 위 재개발조합의 설립 및 설립인가로 인하여 조합의 설립이라는 자신의 목적이 달성된 이상 이미 해산하여 소멸되었다 할 것이고 비록 그 후 위 재개발조합에 대한 설립인가취소 판결이 확정되 었다 하더라도 다시 부활한다고 볼 수는 없다. 따라서 참가인의 설립을 승인하는 이 사건 처분에 원고들의 주장과 같은 위법이 있 다고 해도 참가인이 이미 그 목적을 달성하여 소멸된 이상 이 사건 처분의 무효를 다 툴 아무런 법률상 이익이 없다고 봄이 상당하다. 4. 결론 그렇다면, 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 성지용 _________________________ 판사 이창헌 _________________________ 판사 강문희 _________________________ - 6 - 관계법령 [도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것)] 제2조 (용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "정비구역"이라 함은 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 제4조의 규정에 의하여 지정·고시된 구 역을 말한다. 2. "정비사업"이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역안에서 정비 기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축 사업을 포함한다. 나. 주택재개발사업 : 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하 기 위하여 시행하는 사업 9. "토지등소유자"라 함은 다음 각목의 자를 말한다. 가. 주거환경개선사업·주택재개발사업 또는 도시환경정비사업의 경우에는 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자 제3조 (도시·주거환경정비기본계획의 수립) ① 특별시장·광역시장 또는 시장은 다음 각호의 사항이 포함된 도시·주거환경정비기본계획 (이하 "기본 계획"이라 한다)을 10년 단위로 수립하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 소규모 시의 경우에는 기본 계획을 수립하지 아니할 수 있다. 1. 정비사업의 기본방향 2. 정비사업의 계획기간 3. 인구·건축물·토지이용·정비기반시설·지형 및 환경 등의 현황 4. 주거지 관리계획 5. 토지이용계획·정비기반시설계획·공동이용시설설치계획 및 교통계획 6. 녹지·조경·에너지공급·폐기물처리 등에 관한 환경계획 7. 사회복지시설 및 주민문화시설 등의 설치계획 8. 제4조의 규정에 의하여 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위 - 7 - 9. 단계별 정비사업추진계획 10. 건폐율·용적률 등에 관한 건축물의 밀도계획 11. 세입자에 대한 주거안정대책 12. 그 밖에 주거환경 등을 개선하기 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항 ③ 특별시장·광역시장 또는 시장은 제1항의 규정에 의한 기본계획을 수립 또는 변경하고자 하는 때에는 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 국토의계획및이용에관한법률 제113조제1항 및 제2항의 규정에 의한 지방도시계획위원회(이하 "지방도시계획위원회"라 한다)의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제4조 (정비계획의 수립 및 정비구역의 지정) ① 시장·군수는 기본계획에 적합한 범위안에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건 에 해당하는 구역에 대하여 다음 각호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람 하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하며, 정비 계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다. 다만, 대통령 령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 정비사업의 명칭 2. 정비구역 및 그 면적 3. 국토의계획및이용에관한법률 제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설(이하 "도시계획시설"이라 한다) 의 설치에 관한 계획 4. 공동이용시설 설치계획 5. 건축물의 주용도·건폐율·용적률·높이·층수 및 연면적에 관한 계획 6. 도시경관과 환경보전 및 재난방지에 관한 계획 7. 정비사업시행 예정시기 8. 그 밖에 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항 제13조 (조합의 설립 및 추진위원회의 구성) ① 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구 - 8 - 성된 조합을 설립하여야 한다. 다만, 제8조 제2항의 규정에 의하여 토지등소유자가 도시환경정비사업을 단독으로 시행하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항의 규정에 의한 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 2분의 1이상의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회(이하 "추진위원회"라 한다)를 구성하여 건설 교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다. ③ 제23조의 규정은 제2항의 규정에 의한 추진위원회 위원에 관하여 준용한다. 이 경우 "조합"은 "추진 위원회"로, "임원"은 "위원"으로, "조합원"은 "토지등소유자"로 본다. 제14조 (추진위원회의 기능) ① 추진위원회는 다음 각호의 업무를 수행한다. 1. 제12조의 규정에 의한 안전진단 신청에 관한 업무 2. 제69조의 규정에 의한 정비사업전문관리업자(이하 "정비사업전문관리업자"라 한다)의 선정 3. 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성 4. 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무 5. 그 밖에 조합설립의 추진을 위하여 필요한 업무로서 대통령령이 정하는 업무 ② 추진위원회는 제15조 제2항의 규정에 의한 운영규정이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 정비사업전문관 리업자를 선정하여야 한다. ③ 추진위원회가 제1항의 규정에 의하여 수행하는 업무의 내용이 토지등소유자의 비용부담을 수반하는 것이거나 권리와 의무에 변동을 발생시키는 것인 경우에는 그 업무를 수행하기 전에 대통령령이 정하는 비율 이상의 토지등소유자의 동의를 얻어야 한다. 제15조 (추진위원회의 조직 및 운영) ① 추진위원회는 추진위원회를 대표하는 위원장 1인과 감사를 두어야 하며, 그 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 추진위원회는 추진위원회가 행한 업무를 제24조의 규정에 의한 총회(이하 "총회"라 한다)에 보고하여 야 하며, 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계한다. ⑤ 추진위원회는 사용경비를 기재한 회계장부 및 관련서류를 조합 설립의 인가일부터 30일 이내에 조합 에 인계하여야 한다. - 9 - 제16조 (조합의 설립인가 등) ① 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자 의 5분의 4 이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사 항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다. ⑤ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 조합 설립신청 및 인가절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제17조 (토지등소유자의 동의방법 등) 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [도시 및 주거환경정비법 시행령(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되기 전의 것)] 제28조(토지등소유자의 동의자수 산정방법 등) ④ 법 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의(동의의 철회를 포함한다)는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 이 경우 인감증명서를 첨부하여야 한다(단서 생략). [도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2007. 12. 13. 건설교통부령 제594호로 개정되기 전의 것)] 제6조(추진위원회의 설립승인신청 등) 법 제2조 제2호의 규정에 의한 정비사업(이하 "정비사업"이라 한다)을 시행하고자 하는 자로서 법 제13 조 제2항의 규정에 의한 조합설립추진위원회(이하 "추진위원회"라 한다)의 설립승인을 얻고자 하는 자는 별지 제2호 서식의 조합설립추진위원회승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출 하여야 한다. 1. 토지등소유자의 명부 2. 토지등소유자의 동의서 3. 위원장 및 위원의 주소 및 성명 4. 위원선정을 증명하는 서류 - 10 - [서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 (2006. 1. 1. 조례 제4359호로 개정된 것)] 제6조 (정비구역지정의 입안을 위한 주민제안) (본조개정 2006.01.01) ①「도시 및 주거환경 정비법」제13조의 규정에 의하여 승인받은 조합설립추진위원회는 관할 구청장에 게 정비구역지정에 대한 입안을 제안할 수 있다. 제24조 (주택재개발사업의 분양대상 등) ① 영 제52조 제1항 제3호 의 규정에 의하여 주택재개발사업으로 건립되는 공동주택의 분양대상자는 관리처분계획기준일 현재 다음 각호의 1에 해당하는 토지등소유자로 한다. 1. 종전의 건축물 중 주택(기존무허가건축물 및 사실상 주거용으로 사용되고 있는 건축물을 포함한다)을 소유한 자 끝.